近日，民航局印发《关于运输机场航空地面服务业务运营秩序有关问题的通知》（以下简称《通知》）。民航局机场司负责人对《通知》进行了解读。
一、《通知》印发的目的
根据《国际民用航空公约》有关附件和我国民航有关规章，航空地面服务是指航空器在到达和离开机场时除空中交通服务以外的必要服务。航空地面服务业务安全运营是飞行安全和机场地面安全的重要保证。当前，出台行政规范性文件规范运输机场航空地面服务业务运营秩序，具有以下几个方面的目的和意义：
一是落实法规要求，强化机场管理机构统一协调管理责任。《民用机场管理条例》（以下简称《条例》）要求，机场管理机构对机场安全运营实行统一协调管理。近年来，由于政策不够健全，部分航空地面服务企业与机场管理机构之间频繁发生争议和纠纷，引发信访、行政复议甚至诉讼，给机场运营秩序带来不良影响和安全隐患。针对现实中遇到的问题，通过印发《通知》，落实《条例》有关要求，将进一步强化机场管理机构对机场航空地面服务业务安全运营的统一协调管理责任。此外，《条例》第三十八条规定，机场范围内的航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。通过印发《通知》，还将进一步明确和规范机场管理机构对安全运营实行统一协调管理的方法和手段，系统完善地面服务业务运营管理政策。
二是参照国际民航组织要求，健全地面服务安全管理体系。根据国际民航组织《地面服务手册》（Doc10121），国家如果没有为航空地面服务业务直接设立行政许可，可以通过机场运营人（机场管理机构）对地面服务业务实施间接监管。《地面服务手册》明确，机场运营人应当要求地面服务提供商签订在机场运营的“许可证/牌照”或“特许”协议，明确界定有关权利和义务。目前，由于政策不够健全，很多运输机场未能通过协议方式，有效实现对地面服务安全运营的系统管理。通过印发《通知》，将进一步健全机场地面服务安全运营管理体系。
三是破解现实问题，统一各方关于机场运营管理的共识。部分企业错误地认为，既然机场是公共基础设施，使用机场管理机构享有使用权或所有权的场地和设施,向其他企业提供航空地面服务经营性业务，不需要征得机场管理机构同意。这一观点与我国有关法律法规和国际民航组织要求明显不符。根据《民法典》《企业国有资产法》等法律法规，机场管理机构对其场地和设施享有的使用权或所有权受法律保护。未经机场管理机构同意，不得使用机场管理机构享有使用权或所有权的场地和设施对外开展航空地面服务经营性业务，也是国际惯例。如果有关企业未经同意，在机场范围内任意对外开展地面服务经营性业务，机场的安全运营秩序将失去控制。为保障机场安全和有序运营，现通过印发《通知》，对有关错误认识予以明确纠正。
四是强化主体责任，研究推动开放机场地面服务运营市场。近年来，越来越多的航空运输企业提出建议进一步推动开放机场航空地面服务运营市场。根据国际惯例，在国家未对地面服务业务设定行政许可的前提下，机场管理机构应当成为放开机场场地和设施准入、扩大地面服务运营市场开放的责任主体。通过印发本《通知》，将为下一步结合《条例》修订完善立法，推动我国机场进一步扩大开放航空地面服务运营市场打下基础。
二、《通知》的主要内容
《通知》依据《民法典》，强调机场管理机构对其场地和设施享有的使用权或所有权受法律保护。依据《安全生产法》《民用机场管理条例》，对机场地面服务运营秩序提出有关要求。
《条例》第三十三条规定，“机场管理机构统一协调、管理运输机场的生产运营，维护运输机场的正常秩序，为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务。机场管理机构与航空运输企业及其他驻场单位应当签订书面协议，明确各方在生产运营、机场管理过程中以及发生航班延误等情况时的权利和义务。”依据该规定，《通知》强调在运输机场范围内开展航空地面服务业务的企业，无论是航空运输企业开展自我服务等保障性业务，还是对外提供地面服务经营性业务，都应当与机场管理机构签订书面协议，明确有关权利和义务。
根据《民法典》，机场管理机构对其场地和设施享有的使用权或所有权受法律保护。根据《条例》第二十八条，机场管理机构对运输机场的安全运营实施统一协调管理。因此，《通知》强调有关企业使用相关场地和设施对外开展航空地面服务经营性业务，应当征得机场管理机构的同意，并与其签订书面协议。
为落实《条例》要求，确保机场为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务，《通知》规定有关企业应当与机场管理机构签订协议，明确安全规范、服务标准等事项。机场管理机构制定安全规范和服务标准，应当坚持公平、合理的原则，并以适当形式征求驻场航空运输企业的意见。
为切实维护机场安全运营秩序，《通知》规定有关企业应当与机场管理机构签订协议，明确经营期限和范围，安全和违约责任等事项。签订并执行书面协议，是机场管理机构履行统一协调、管理职责的重要手段。对于不履行有关责任和义务的企业，机场管理机构应当根据协议约定，采取相应的措施。
有关地面服务企业参与、交接或退出有关业务的过程中，容易发生争议，对机场安全运营秩序造成影响。因此，《通知》规定有关企业应当与机场管理机构签订协议，明确退出机制、过渡期安排、争议解决方式等事项。航空地面服务企业和机场管理机构应当按照协议约定，共同维护机场的安全运营秩序。
为推动解决地面服务企业与机场在收费方面的争议，《通知》规定有关企业应当与机场管理机构签订协议，明确场地和设施等收费标准;具体收费标准由机场管理机构与有关企业依照《价格法》等法律法规，在平等协商的基础上确定。
根据《安全生产法》和《条例》要求，《通知》强调机场管理机构应当履行统一协调管理职责，对航空地面服务企业在机场范围内的安全运营工作进行督促检查，及时消除安全事故隐患。
为保障机场安全和有序运营，《通知》强调机场管理机构应当通过机场使用手册和其他规章制度明确机场运营秩序管理要求。有关企业违反相关规章制度的，机场管理机构可以通过合法手段予以处理；违反经民航管理部门审查合格的机场使用手册有关规定的，机场管理机构可以同时报告民航管理部门，由民航管理部门根据《民用机场运行安全管理规定》等法规规章依法处理。
根据《反垄断法》有关要求，《通知》强调机场管理机构或其关联企业参与经营航空地面服务业务的，应当遵守有关法律法规的规定，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。
起草民用机场安全、运营管理政策并监督检查,是民航管理部门的法定职责。《通知》要求各级民航管理部门应当在各自职责范围内，加强对机场航空地面服务业务运营秩序工作的监管。
三、下一步工作考虑
下一步，民航局将结合《条例》修订，进一步完善机场安全和运营管理政策，持续强化机场管理机构对机场安全运营的统一协调管理，持续健全机场航空地面服务安全运营管理体系，进一步推动机场强化服务航空运输企业等驻场单位的工作导向，为航空运输企业及其他驻场单位提供公平、公正、便捷的服务。
