空管服务，作为三个网络建设的中枢，其组织绩效管理意义重大。优化并完善我国空管组织绩效管理体系，不但是实现我国民航运行持续安全的保障，也是全面提升我国民航运行质量与效率的关键。因此，在我国民航处在由发展规模向发展质量转变的关键时期，重新认识组织绩效的内涵与影响因素，重新梳理空管组织的使命与目标，重新思考空管组织的绩效指标体系，具有极其重要的意义。
一、组织绩效的内涵与影响因素
绩效，拆开来就是“绩”和“效”。所谓“绩”，体现的是组织的战略目标，包括两部分目标管理和职责要求两部分。“效”，则是指效率、效果、态度、品行、行为、方法和方式等，它是一种行为，体现的是组织的管理成熟度，包括组织的规章制度、规范与员工行为等。组织绩效，就是指组织在某一时期内任务完成的数量、质量、效率及赢利情况。从时效性来看，组织绩效至少包含三个不同层次的问题，即：组织长期总体目标的实现状况;组织短期经营业绩;组织的当前发展状况。
因此，影响组织绩效管理的因素，至少包含四个方面：
1、价值取向
组织的价值取向决定了组织的经营范围、服务对象，以及参与市场竞争的战略与策略等。这些价值取向，不但在宏观层面影响到组织绩效的指标设定与目标选择，而且也在微观层面影响到组织结构设计与变革，甚至是制度与规章的建设等。
通常，一个优秀的组织，其在价值取向方面的追求，会体现三个基本特征，即：(1)以客户需求为中心，将客户价值视为组织战略的方向与发展目标;(2)迅速变革，适时地对组织内外部环境变化作出反应，及时地抓住外部机遇或规避外部风险，充分发挥自身优势或有效解决发展的问题;(3)目标明确，无论是发展方向选择，或是发展目标设定，都有清晰的重点，掌握关键，毫不动摇。
2、上级组织或高层管理团队
这里包含两个方面，一是上级组织对组织职责与任务的确定，以及组织价值取向的认识，必须是具有系统性、全面性、前瞻性与客观性。否则，将直接导致组织绩效管理体系构建失败。二是组织高层管理团队的心智及领导方式也会对组织绩效具有重要的影响。
前者，在高度市场化的环境中，上级组织的授权体系相对清晰且高度民主，对组织绩效的影响程度会降到最低状态。但在“直线式”管理模式下，缺乏市场化机制的结果，就是组织本身没有选择绩效指标与目标的权利，从而可能直接导致价值取向失真。
后者，由于领导方式的不同，直接导致管理团队对组织发展的关注点产生巨大差异，从而致使组织出现目标摇摆的现象。
3、组织结构与变革
组织结构是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的结构体系。它表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个管理系统的“框架”。
组织结构对组织绩效的影响主要表现为四个方面，即(1)分工的合理性与系统性，它会直接导致组织任务是否能够有效落实，不合理与缺乏系统性，会直接导致组织任务无法分配;(2)责权利关系的对等性，它直接影响到部门职责的有效落实与主观能动性的发挥，不对等的关系会直接导致怠工或有选择落实职责的问题;(3)组织内部的沟通协调机制，是组织内在分工协作的基础，它不但包含部门接口的设计，还包含沟通调协的方式与工具等;(4)组织的变革能力，是组织适应内外部环境变化的基础，僵化的组织只能带来价值取向落后的结果，自然会在竞争中被淘汰。
4、组织内部信任机制
内部信任机制是组织内部良好生态环境构建的基础，是组织文化建设的重点。组织内部长期有效的信任关系会直接影响到组织成员“履约”的愿望，也就彼此间相互沟通与协调，共同完成组织任务的愿望。组织内部信任机制建立在充分授权与契约管理的有效性上。
过度授权，会导致员工的决策并不能支持企业的整体目标和方向，从而导致相互信任度降低，增加组织内部的协调成本和工作的被动性，并降低组织的工作效率和绩效。反之，缺乏有效授权，又会导致组织内部缺乏契约管理精神，彼此之间的不但缺乏信任度，而且还导致沟通与协调欲望的降低，从而直接影响组织生产或服务效率。
二、空管组织的任务与服务目标
根据官方文件解释，空中交通管理的任务是：有效的维护和促进空中交通安全，维护空中交通秩序，保障空中交通畅通。空中交通管理包括空中交通服务，空中交通流量管理和空域管理三大部分。
1、空中交通服务
是空中交通管制单位为飞行中的民用航空器提供的服务，包括空中交通管制服务、飞行情报服务和告警服务。提供空中交通管制服务，旨在防止民用航空器同航空器、民用航空器同障碍物体相撞，维持并加速空中交通的有秩序的活动。提供飞行情报服务，旨在提供有助于安全和有效地实施飞行的情报和建议。提供告警服务，旨在当民用航空器需要搜寻援救时，通知有关部门，并根据要求协助该有关部门进行搜寻援救。
2、空中交通流量管理
是指有助于空中交通安全、有序和快捷地流通，以确保最大限度地利用空中交通管制服务的容量，并符合有关空中交通服务当局公布的标准和容量，保证空中交通最佳地流向或通过特定区域;为飞机运营者提供及时、精确的信息，以规划和实施一种经济的空中运输，为尽可能准确地预报飞行情报而减少延误而设置的服务。
3、空域管理
是指为维护国家安全，兼顾民用、军用航空的需要和公众利益，统一规划，合理、充分、有效地利用空域的管理工作。2007年10月国务院、中央军事委员会修订的《中华人民共和国飞行基本规则》规定：“空域的划设应当考虑国家安全、飞行需要、飞行管制能力和通信、导航、雷达设施建设以及机场分布、环境保护等因素。空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等。空域管理和飞行任务需要的，可以划设空中走廊、空中放油区和临时飞行空域。”
显然，从以上三大任务表述中不难发现，空管组织的任务目标应该是要保证飞行安全、降低延误风险、提高飞行效率，以及合理规划空域与设计飞行程序等。但从责任主任来看，上述三大任务的责任似乎并不一致，尤其是空域管理任务，难免会影响空管组织目标的实现，是组织结构设计不合理的内容所在。
三、空管组织绩效管理指标构建
根据2008年9月15日至20日在蒙特利尔举行的“关于机场经济和航空服务的会议”上发布的《空中航行服务(ANS)绩效衡量和基准》，“民用空中航行服务组织的战略目标是专注于提高全球空中航行服务绩效，它的使命是向客户(和股东)提供一个全球性平台，推动民用空中航行服务，强调安全、效率和成本效益”。因此，结合上述对组织绩效和空管组织任务与目标的梳理，空管组织的绩效管理指标至少应该包含以下五个方面的内容：
1、飞行安全
这是空管组织价值取向中最基本的单位，即为客户提供安全的空管航行服务。从空管组织服务技术的角度看，至少要包括事故征候、管制差错、飞行事故、违反最小间隔标准、跑道侵入和与天气相关的事故和事故征候等内容。
2、服务质量
空管服务的对象无疑是飞行中的航空器，能够感知服务质量高低的必然是航空器的运营者。当然，这个质量也是行业管理当局追求的目标。因此，对于运营者而言，空管组织的服务质量，就是降低飞机等待时间，或提高保障能力。因此，航空器空中等待比例、非拥挤状态下空管原因引起的延误、跑道容量改进、空管服务可用性、等就成为服务质量的主要指标。而且，值得关注的是，跑道容易的改进和实际运行的跑道容量这两个指标，在很大程度上对空港经济与社会效应的发挥有直接的推动作用。
3、社会形象
航空运输的最大副产品就是噪音排放。从运行角度降低噪音，只能依靠空管组织的技术改进与服务。因此，噪声信息和投诉服务、噪声投诉次数或投诉率、噪声问题的技术治理与控制等就成为重要的衡量指标。但是，空管组织的社会形象还可能包括航空器救援中消防操作准备服务等。
4、成本效益
任何一个组织都应该关注服务的成本与效益问题。从空管组织的成本效益管理内容来看，可以设计诸如空管组织总成本、单位航班架次平均服务成本、单位仪表飞行规则的平均小时成本或平均公里成本、单个区域管制中心或终端的平均成本、单位航班架次的平均变动成本、平均航空气象或航空情报服务成本等。
5、组织管理
应该包括组织管理效率与组织能力建设两个方面。具体来说，可以设计诸如关键岗位员工保留率、员工流失率、新进员工比例、技术创新与应用比例、对外沟通与协调管理、制度建设与管理等指标。
四、完善空管组织绩效管理的建议
然而，上述组织绩效管理的设计毕竟是建立在理论上的，或者说是从提高行业运行安全、质量与效率角度思考的结果。从我国空管组织发展的实际看，要运用上述结论完善组织绩效管理，还需要在以下几方面进行改进：
首先是赋予空管组织市场化的角色地位。换句话说，就是要实施空管运行管理体制改革，无论是采取企业化管理机制，还是保持事业化管理机制不变，都应该改变现有“一刀切”的统收统支的管理模式，实施市场化改革，或是“模拟法人”的管理机制，为空管组织提供能够具备与客户签订市场化契约服务机制的机会，从而确保空管组织的价值取向与航空公司或机场等客户的价值取向一致。
其次是要转变发展与管理理念，倡导安全与质量并重的服务思想，在坚守安全底线的基础上，尽可能追求服务的质量与效率。尤其是在组织绩效指标与目标值的设计过程中，要有效把握标准尺度，追寻“无后果违章管理”的本质，从而避免绩效管理带来的“标准递进”现象。
第三是强调管理的系统性与全局性。组织绩效管理，并不是日常工作管理，不能将部门职责与岗位规范的内容直接当作绩效管理的对象，而应该系统地思考发展目标、组织管理与个人绩效之间的关系，考虑指标体系设计带来的全局性变化，避免单一方向上涨某个部门，或者某个专业激励水平而带来组织内部不平衡或不公平，从而导致组织绩效管理的失败。
最后是避免简单的垂直化管理。不同的部门，不同的专业，即使服务的范围、对象与内容没有区别，但也可能存在服务的价值与规模的较大差异。简单的垂直化绩效管理模式，忽视了这种差异性，从而可能造成因为绩效管理的不公平性带来内部员工的无序流动，或是直接人才流失。因此，在系统设计组织绩效管理目标时，应该考虑到地区差异，尤其是工作量与地区生活水平的差异。（航家作者：邹建军）
