11月14日，由国务院、中央军委联合签署的《关于深化低空空域管理改革的指导意见》(国发【2010】25号，下称《意见》)正式发布，这标志着中国长期以来严格的空域管制体制开始松动，也意味着中国的通用航空产业有了一个基本发展前提。《意见》提出了至2020年的三个阶段改革目标，以及1000米以下空域划分办法。按照这份时间表倒推，通用航空相关的配套建设，从机场、航油、飞机引进政策，到维修、地面服务、人员培训、导航等多方面工作都将在近期陆续展开。两天后，这成为珠海航展上热议的话题。政策的放开吸引了诸多投资者加入。本届航展中，不乏首次涉足中国的通航飞机制造商。大量民间及国有资本也对成立通航企业跃跃欲试。
北京一名地产投资企业负责人对记者表示，他们已经关注通航业两年多，一面进行前期准备，一面等待政策进一步放开。最近，他们已向民航局正式递交申请，准备投资开办一家主要从事观光娱乐的通航企业。投资者们喜欢把通航产业与汽车业做比较。公路里程快速增长促进了汽车需求，汽车保有量攀升又加速了相关配套产业发展。空域开放与通航产业的关系，大体如是。
在此之前，机场管理调整已率先启动。10月23日，全国通用机场管理条例讨论会在上海召开。此前，民航华东地区管理局针对通用机场的调研已进行长达六年。“涉及通用机场建设运行的各司局单位及企业共聚一桌，六年来头一次。”与会的精功(北京)通用航空公司(下称精功通用)董事长李晨对《财经》记者称。
民航局副局长夏兴华11月17日出席珠海航展时表示，国务院已将通用航空初步确定为具有长期发展前景的六个成长性带动性行业之一。目前民航局正在制定“十二五”期间通用航空专项发展规划，重点部署通用机场保障体系，低空空域服务体系、短途运输体系，以及社会公共服务能力体系的建设，充分发挥行业规划的统筹作用，支持通航产业发展。
国家空管委办公室(下称空管委)副局长杜强则在同一场合透露，《意见》的部分落实措施已经在报批中。但民航局一位不愿具名官员私下表示，“低空开放是系统工程，没有实施细则的情况下，注定雷声大雨点小。比如倘若报告空域大部分设在少人地带，开放的意义就大打折扣。”
门开了一道缝
通用航空与运输航空共称为“民航双翼”，指军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。与中国运输航空一样，通用航空在上世纪80年代中期前属于军民合一体制，主要从事公益或半公益作业活动，如航空测绘、紧急救援、农药播洒等。军民脱钩后，通航单位亦开始政企分开，旧的管制体制与市场的矛盾逐渐暴露，企业的海外购机进不来，进来也飞不了，模糊而复杂的审批程序让企业叫苦不迭。2003年，民航局出台《通用航空管理条例》，这份条例对于通用航空涵盖范围、飞行空域使用审批和管理权限、时间做出了规定，被当时舆论认为是国内通用航空业开闸之作。但由于缺乏具体的操作指引，各地空管部门对于如何批、如何管做法不一，条例上的诸多程序简化措施流于纸面，审批的环节有增无减。与2003年的条例相比，本次《意见》对发展通航的战略意义及实施方法都做出了更明确说明。“要最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展，并把低空空域管理改革作为今后一个时期国家空管改革和建设的重点任务。”
杜强在珠海航展期间表示，《意见》的形成经历了三个阶段。早在2000年空管委便已开始组织低空空域开放的全国性调研，走访了全国空中管制单位、通航公司、航空器制造企业，并到国外进行了专项考察，同时多次召开专题研讨会，探讨低空空域改革理论思路和实施办法；此后会同各成员单位成立了意见起草组，结合调研所得一手材料，提出了改革指导思想和需要解决的重点问题，构成了《意见》的基本框架；在吸收各方面意见的基础上，报去年召开的全国低空空域改革研讨会讨论后，最终修订出台。按照《意见》，各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，各地可根据不同地区特点和实际要求，具体划设高度范围。同时，民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000米(含)以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。2010年底前，由空军组织完成低空空域管理改革试点工程项目建设，结合试点研究提出管制、监视、报告三种不同空域内设施设备建设的具体标准和要求，会同民航局共同印制发行低空航图。据了解，目前西安试点地区的目视航图已经基本绘制完成。
据中国民航大学通用航空学院副院长王霞介绍，通航企业自由度最高的是报告空域，只需要向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。监视空域相当于雷达可视、通讯可联络。管制空域则必须按照空管部门划定的航路、时间等飞行。
“从空域划分来说，《意见》还没有明确指向。繁忙的东部可能多是管制空域，报告空域可能多数处于边远地区，这些地方的市场需求与空域配给是否匹配是个问题。”王霞对《财经》记者说。
《意见》称，在空中禁区、空中危险区、国境地带、全国重点防空目标区和重点防空目标周围一定区域上空以及飞行密集地区、机场管制地带等区域，原则上不划设监视空域和报告空域。
放松管制是前提
《意见》显示，中国到2009年底拥有通用飞机997架，通用航空机场70余个，直接从业人员8000多人。而美国2008年底这组数据分别是22.4万架、19990个、126万人。首次进入中国的美国格莱恩航空工业公司董事长David Groen在珠海航展上向《财经》记者介绍说，由于美国低空开放早，配套全，空中的士(air taxi)相当普遍，以纽约到丹佛为例，搭乘空中的士的花费仅比搭乘出租车贵20%，时间却能节省一半以上。目前，中国的通用航空企业不足百家，拥有航空器总数在15架以上的企业只有十家。2009年，中国通用航空企业的作业飞行量为14万小时，仅为运输航空的1/32。除中信海直(13.19,-0.09,-0.68%)、南航珠直等几家国有通航企业，民营企业构成了通航业的主体。
据了解，国内目前通航飞行中，九成以上仍为作业飞行，消费型通航及交通型通航基本未得到发展，这也令外界误解通用航空属于政府需求或富人游戏。中航通用飞机有限责任公司(下称中航通飞)副总经理沙长安对《财经》记者表示，现有的通航企业盈利非常难，一是飞行管制原因；二是相关配套不足，航油、机场少；三是企业规模小，不具备网络优势；四是飞行员及保障人员少。他分析说，通用航空发展最大的瓶颈仍是政策法规，比如低空放开速度，飞行器采购税费、机场收费水平。其次则是相关基础设施跟不上，很多地方雷达不覆盖，供通用飞机起降的机场或起降点的也只有几百个，远远无法满足要求。至于飞行员不足，沙长安认为，显性不足是飞行学院每年能够培养的飞行员人数少，只有千名左右。隐性不足则是，市场不开放的情况下，有些想学飞行的社会学员，考虑到学后也不能马上飞，就推迟学习时间或转到其他航空运输领域，加剧了通航飞行员短缺。
有“中国私人飞机第一买手”之称的长沙通联航空技术有限公司董事长杨笑侬则认为，对经营者而言，如果不能取消购机、低空飞行、通航机场建设三项审批，低空开放就是空话。杨笑侬告诉《财经》记者，如果通用航空真正开放，就可以在不通公路的地方建立航空服务。但目前的情况是，直升机只能在城市周边飞行，在城市之间用小型飞机旅行还没有发生过。他举例称，如果政策配套条件允许，只要投入200多万元人民币，即可让古城凤凰拥有航空包机和航空快递服务。比如，租用四座直升机经营从凤凰到长沙的航线，企业的单程成本是1000多元，每个乘客的花费是几百元。
民航局目前还没有开放个人购买飞机，无论是自用还是经营性都需要审批。但审批依据、审批流程又比较笼统，因此经常出现飞机滞留海关的情况。低空飞行则需要经过从当地空军到北京空军总部的层层审批。机场建设目前也是空白，通航飞机必须在民航批准的机场起降。而在美国，私人机场建设是不需要政府批准的。私人机场如果能够供其他飞机使用，还能获得政府补贴。
精功通用董事长李晨认为，从现有机场建设审批政策来看，通航机场建设将涉及很多难题。比如，通航机场规模较小，机场远端一座导航台占地往往只有半亩，征地操作难度很大。同时，《机场管理条例》规定宽泛，条款理解见仁见智，因此在使用验收时总会被提出数条整改要求，一整改就是半年。加上人为因素，就会滋生很多问题，甚至腐败。
“2008年开始，民航局就在东北和广州管制区实施了低空改革试点，不过作为用户，我还没有感受到明显变化，三个指标没有一个实现。”杨笑侬说。
航油供应也是制约通航发展的主要障碍。与大型运输机不同，通航飞机使用航空汽油，目前国内有牌照的航空汽油生产商只有兰州炼油厂(下称兰炼)。兰炼要求通航企业必须在12个月前向其签订采购合同预付全额油款、并且至少要累计够2000吨以上的定货后才开动生产线。但即便是国内航空汽油的最大用户广汉民航学院，一年的用量也只有1000多吨，大量企业均为十几吨甚至几吨的需求，根本达不到兰炼的开工成本。今年早些时候闹出航空汽油荒，航空汽油在北京最高炒到3万元一吨，比正常价格高出四倍。
为解决航油短缺，一些通航企业选择在湛江、茂名等地找当地炼油厂少量生产自给。一家通航企业负责人称，这些炼油厂
