本文系中国民用航空网年终盘点“航迹2014：年度十大法治事件”中民航法专家刁伟民教授的点评部分：
2014年的中国，法治成为年度关键词。“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威。”党的十八届四中全会对法治建设的浓墨重彩，为中国的法治春天奏响序曲。“我们要把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”习近平总书记在纪念宪法实施三十周年时的讲话为法治春天的来临吹起号角。
对于一个国家，法治就是框架、是轨道，决定其运行的方式;对于一个行业，法治就是手段、是规范，决定其运营的效能。中国实现民航强国梦的关键是依法治航。岁末寒冬，抽丝剥茧，我们在错综复杂的往事中，找出那些不该被淡忘的脚本。中国民用航空网推出2014年度十大民航法治事件及评述，助力推进依法治航，助力提升法制信仰。春色宜人，春暖人心! 民航法治的春天渐行渐近!
《国际民用航空公约》签署70周年
2014年12月7日是《国际民用航空公约》，亦称《芝加哥公约》签署70年。作为国际民用航空活动的纲领性文件以及国际民航组织的宪法，《国际民用航空公约》确立了国家领空主权原则，规定了航空器国籍、航空运输管理、空中航行规则、事故调查和搜寻救援等航空活动的重要制度，明确了国际民用航空组织的宗旨、性质和机构。《国际民用航空公约》及其确立的原则，已经得到国际社会的普遍接受，是国际接受度最高的国际公约之一，目前，批准或加入该公约的国家已达到192个。(详情)
点评：2014年适逢人类首次商业飞行一百年，航空运输已成为全球社会至关重要的一部分，为世界经济一体化与各国人民的交流融合架起了一座空中桥梁，成为有史以来最安全和最有效的大众交通方式，而这一切离不开《国际民用航空公约》的保驾护航。《国际民用航空公约》是国际民用航空新秩序和国际航空法的基石。以公约及其法律原则为基础，形成了包括19个附件在内的国际民用航空法律标准和措施体系，在制度上保障了国际民用航空活动的有序开展。作为国际民用航空活动的纲领性文件，公约及其确立的原则，已得到国际社会的普遍接受，其诸多前瞻性的条款后来为各国的国内航空立法所引用。目前，批准或加入该公约的国家已达到192个, 是国际接受度最高的国际公约之一。
《国际民用航空公约》是具有划时代意义的航空运输宪章。虽然公约欠缺对国际航空市场秩序规范管理的统一化机制和对危机事件的预防与紧急磋商程序，但瑕不掩瑜，当我们今天面对航空业取得的成就和繁荣时，我们不应忘记公约创立者们和他们敢于梦想创建一个与众不同的世界的勇气。遥想当年，仰望星空，我们仿佛听见了起草者对全球民航业未来发展的共同信念的回响：“In order that international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner and that international air transport services may be established on the basis of equality of opportunity and operated soundly economically.”
机闹频发，民航局拟将”任性”乘客将纳入信用不良记录
2014年6月2日，澳门至上海虹桥的FM818航班上，乘客王某未按规定关闭手机。乘务员上前劝阻时，王某非但不听，还对乘务员恶语相向。乘客刘先生先后两次予以劝说，但王某及其同行人李某充耳不闻。飞机起飞约30分钟后，王某又借口乘务员服务态度不佳予以责怪。此时，刘先生再次挺身而出，这一举动激怒了王某和李某，两人对刘先生拳打脚踢，造成其颈部和手部多处擦伤，项链也被扯断。根据《治安管理处罚法》对在行驶中的航空器上使用可能影响导航系统正常功能的器具，并殴打他人的违法嫌疑人王某，处以行政拘留12天并处罚款200元，对殴打他人的嫌疑人李某处行政拘留10天并处罚款500元。(详情)
8 月4 日晚上，从重庆飞往合肥的西部航空航班起飞前，遭遇两名乘客”全武行”，导致飞机延误几十分钟，两人被民警带走。江北机场公安局核实得知，打架的两个小伙都是重庆人，因为换座位发生纠纷，到派出所后进行调解，达成谅解后两人改签离开。(详情)
10月28日，河北航空重庆到温州的航班，在起飞前，乘务员两次提醒头等舱旅客郑某关闭手机，但乘务员走后又开机，安全员制止。起飞后两分钟爬升关键阶段开机，安全员再次出面制止，该旅客随后对安全员多次进行辱骂及推搡，并威胁要让父亲报复安全员。飞机抵达龙湾国际机场后郑某被带至候机楼派出所作进一步调查。经确认，郑某的父亲是福鼎市副市长郑敬国。对方29日接受记者采访时称，自己没把小孩教好，支持依法处理，并向公众致歉。(详情)
12月11日，亚洲航空曼谷-南京FD9101航班上，两名中国籍游客与泰籍空姐发生冲突。女乘客拿泡好的方便面直接泼向空姐。针对该严重不文明行为，国家旅游局13日着手调查核实工作，表示将依法惩处不文明行为，把相关游客行为纳入个人信用不良记录。民航局局长李家祥25日表示，民航局正在研究对航班上不文明”任性”乘客的惩处措施，考虑将这些乘客纳入信用不良记录，其日后乘机将受到影响。(详情)
12月17日上午9点，由重庆起飞前往香港的国航CA433航班上两名乘客发生了争执，原因是前排乘客嫌后排小孩太吵，而后排乘客即责怪前排座椅影响了他们，协商不成便动手打了起来，飞机也差点因此而返航。后乘客在警方协助下，同意自行处理事件，机场运作不受影响。(详情)
点评：就”机闹”事件造成的恶劣影响来看，国家旅游局的从快处理，应该说是一种难得的重视。尽管涉事游客的说法与网络爆料尚有出入，有人对”游客犯事，旅行社受罚”的结果也存有异议，但通过规范旅客出行制度和健全旅客信用记录, 这种高规格的处理，完全可以实现法制化与常态化。
“机闹”或”空怒族”是戏说,航空法专业术语应是”不轨旅客”。不轨旅客是指那些不遵守机上行为规则或不听从机组人员指挥，扰乱机上正常秩序、危害公共安全的违法旅客。英文里用unruly/disruptive passengers来表达这一词语的含义。近年来,不轨旅客已成为危害航空安全的重要因素,其行为表现为诸多形式，如吸烟、酬酒、骚扰空中乘务员、武力袭击或其他旅客、乘客间的打架、性骚扰和攻击、未经许可使用电子设备、毁坏机上的安全设备等。
“不轨旅客”并非是中国独有，而是国际通病。2013年5月国际民航组织法律委员会第35届会议资料披露，在近5年内，平均每1200次飞行中即发生1起此类事件。2014年4月4日，国际民航组织通过了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》，将应受惩处的航空器内犯罪或非法行为的范围，扩大至”不循规”和”扰乱性”行为，赋予航空器降落地所在国和经营人所在国对机上犯下的罪行及行为行使司法管辖的权利，给机上安保人员提供了法律保障。值得关注的是，新增的关于”不循规和扰乱性”旅客的规定，特别强调了对两类行为的惩处：一是对机组成员的攻击行为，二是拒绝遵守航空器机长发出的或以机长名义发出的合法指令的行为。从立法旨意上看，《议定书》鼓励各缔约国对有关罪行或行为采取适当的刑事或者行政措施,而这有赖于国际航空保安公约在各国的适用和国内法的完善。2002年6月,国际民用航空组织向各缔约国发出了288号通告,要求各国制定与国际协调的国内立法和缔结双边协定，以便按照国际民航组织文件《关于不轨/有破坏性行为的旅客法律方面的指导材料》中的要求，对不轨旅客进行逮捕和起诉。
大闹天空何时休? 防范治理”机闹”不仅需要旅客自觉提高文明素质和公共安全意识,更需要纳入法制轨道。此外，对于国际上通行的航空旅客黑名单制度，在我国只有个别航空公司在运用, 对于缺乏相应的法律规范，须进行针对性补缺。航空旅客黑名单制度呼之欲出。
通航机场核准权力下放/全国低空空域管理改革工作会议召开
2014年10月8日，李克强总理主持召开的国务院常务会议做出决定：向地方政府下放通用机场等23类项目核准权限。这意味着建设通用机场，只需要地方许可，这使得各地通用机场规划可能会进一步加码。国务院常务会议决定通用机场审批权下发放到地方，这使得地方加快规划，建设更多机场的可能性极大。(详情)
11月21日，全国低空空域管理改革工作会议在北京召开。本次会议集中审议了《低空空域使用管理规定》 《无人驾驶航空器飞行管理规定》 《通航空管信息服务站系统建设和管理规定》 《目视飞行航空地图管理规定》四个管理办法，归纳总结了20条重要建议，国家空管委将逐条修订后，提交国务院审定发布，为逐步推开低空空域改革和促进通航产业的发展提供政策支持。(详情)
点评：千呼万唤的低空空域管理改革试点工作目前正在有序加快推进，低空空域分类标准、低空空域准入标准、低空空域运行管理规范等低空管理法规标准也在抓紧制定中，有望明年在全国推开。这些举措将提高空域资源利用率，分类划设空域，简化审批程序，加强运行管理。
另外目前制约我国通用航空发展的因素之一是通用机场的建设满足不了通航发展的需要。国务院决定向地方政府全部或部分下放通用机场建设权核准权限,意味着建设通用机场只需要地方许可。通用机场建设门槛的降低将给各地低空空域的开放带来更多契机，将支持个人飞行、商务飞行、农业、海洋开发等。
尽管我国的社会主义法律体系已基本形成，但航空领域仍然存在支架性法律的缺失。由于缺乏能够统一调整国家航空(包括军事、海关、警察等国家航空器飞行)和民用航空的支架性立法，许多航空领域问题的解决往往依赖于部门协调和领导批示，诸多深层次矛盾无法根本解决，制约了通用航空业的发展, 因此制度破冰迫在眉睫。经过前几年的整装蓄势，未来一段时间内将迎来通用航空产业相关政策和法规规章的密集爆发期。”乘风破浪正当时，直挂云帆济沧海。”长期受到政策与规范瓶颈制约的通航产业”久旱将逢甘雨”，通航春天的脚步越来越近。
上海长宁区检察院发布首份航空检察白皮书
2014年11月，上海市长宁区检察院发布首份《上海航空检察白皮书》，就8年来受理的航空领域案件进行梳理总结，同时公布这一领域犯罪出现的新特点、新情况：职务犯罪呈现技术化、网络化，低龄化特点。白皮书分为涉航案件概况、涉航常见法律适用问题解析、涉航犯罪风险预判以及为推动航空产业建设建言等部分。白皮书透露，2006年至2013年，该院受理涉航案件大多为侵财类，占案件总数的65.4%。涉案罪名以盗窃罪居多，占侵财类案件总数的83%，其次为诈骗案件和运输、持有毒品案件，其他案件为掩饰、隐瞒犯罪所得案件、故意伤害案件、伪造居民身份证案件以及编造虚假恐怖信息案等。(详情)
点评：随着上海国际航运中心和上海航空枢纽建设步伐的不断加快，航空枢纽导向下的航空总部集中、航空产业集聚、航空资源配置、航空要素交易的巨大平台已现雏形。上海机场的旅客及货运吞吐量将进一步增加，上海民航运输业将迎来新一轮的快速发展，但也面临着诸多违法犯罪风险的干扰与阻碍。非法干扰事件数量的不断攀升、侵财类案件侦破和赃物追缴难度的加大，以及职务犯罪的技术化、智能化和隐蔽化都在提醒我们，航空领域违法犯罪预防和惩治工作任重道远。
上海市长宁区人民检察院作为民航华东管理局、东航集团总部、上海机场建设指挥部、虹桥机场等航空从业单位集聚辖区的检察机关，依托地缘特点，严格、依法打击危害机场和飞行安全的刑事犯罪，依托检企共建协作平台，积极开展社会治安综合治理、职务犯罪立体预防等工作，适时为航空从业单位提供安全防范对策和决策方面的参考，高质量、有针对性的检察保障和法律服务，取得了良好的社会效果。上海检企合作的成功经验值得全国司法机关和航空运输企业借鉴推广。
预防职务犯罪出生产力。为加大对航空职务犯罪的惩防力度，一方面我们应尽快加强针对航空运输市场管理的立法，让犯罪分子无漏洞可钻。另一方面要加强对航空领域国家工作人员的法制教育，提高教育的说服力和影响力,推动廉洁从业的要求真正入耳、入脑、入心。应对航空领域职务犯罪技术化与网络化发展的新趋势，应提高信息的收集、集成和运用能力，让犯罪分子无藏身之地,为航空业的健康发展营造风清气正的廉洁环境。
（本文仅代表作者观点，中国民用航空网保持中立。）
