郭才森[①]
摘要：
本文论证了地方政府投资建设中小机场的目的是利用航空运输业的正外部性，优化本地区的交通运输条件，促进本地区的经济社会发展。优化交通运输条件需要提升机场通达能力。使用支线飞机运营支线航班是一种更有效率的资源配置方式，比用干线飞机运营支线航班更能提升机场通达能力。我国用大量干线飞机运营支线航班属于资源错配。发生资源错配的原因是我国支持支线航空发展的政策表述不明确，实施中发生偏离，具体的政策措施不适当等。建议在十四五规划等国家政策中明确规定支持用支线飞机发展支线航空的政策，优化相关政策措施。
关键词：政策；资源配置；支线飞机；支线航空；中小机场；通达能力；外部性
准确认知支线航空的经济社会属性和发展趋势，是制定有效的支线航空发展政策的基础和前提。我国从20多年前就开始采取政策措施支持支线航空业的发展，但是时至今日，支线航空的发展并不令人满意。笔者认为，对支线航空的认知不全面，政策目标不清晰，政策路径不恰当是形成这种现状的重要原因。笔者试从国家和社会经济发展的角度，运用经济学的基本原理，提出用支线飞机运营支线航班是一种更有效的资源配置方式的观点，并就支线航空发展政策提出建议，请各位领导和专家学者批评指正。
支线飞机运营支线航班的资源配置效率分析与政策建议（下）http://www.ccaonline.cn/tongyong/622779.html
一、地方政府建设机场的目的是获得航空运输带来的正外部性
中小机场长期亏损一直是困扰民航局和地方政府的问题。2017年末，全国共有颁证机场229个，其中76个机场管理机构实现盈利，其他153个机场亏损。在全部颁证机场中，旅客吞吐量小于200万人次的中小机场为171个，亏损机场占中小机场总量的89%。由于机场建设投资额较大，在机场初始建设或扩建后的较长时间中，机场的运行成本与旅客吞吐量和起降架次关系不大，因此，在机场的吞吐量达到一个较大规模规模前，中小机场一般将长期处于亏损状态。
现在的问题是，地方政府在投资建设中小机场的时候，一般都会预见到机场将是长期亏损的，那地方政府为什么还要投资建设机场呢？答案应当是：地方政府建设机场的目的是希望利用航空运输带来的正外部性，促进地方经济社会发展，而不是为了机场管理机构本身盈利。如果地方政府的投资目标是想让机场管理机构短期内就带来大量利润，则地方政府根本就不会决策建设中小机场。
经济学的鼻祖亚当﹒斯密在《国富论》中阐述了一个发展经济学的原理，被现代经济学家阿林﹒杨格命名为斯密定理。我们可以运用斯密定理来论证上述观点。斯密定理可以概括为：“分工是经济增长的源泉，分工依赖于市场的大小，市场大小又取决于运输的条件[②]”。对于斯密定理，我们还可以这样理解:交通运输条件的改善可以扩大市场的规模，市场规模的扩大可以促进社会分工的细化，社会分工的细化会促进经济增长。
交通运输条件的改善能够促进经济增长，国内外的例子很多。十九世纪初，美国修建了伊利运河，将中北部的五大湖地区与纽约港连通，运输条件的这一改善，大大降低的运输成本，将五大湖地区、伊利运河流域的区域市场变为更大范围的区域市场和世界市场，促进了这些地区经济的发展。美国在十九世纪修建的多条运河和铁路网，改善了美国的交通运输条件，扩大了市场规模，导致了社会分工的扩大，推动了产业结构的转型升级，促进了经济增长。改革开放40年来，我国高度重视交通基础设施的建设，在政府增加投资拉动经济增长时，主要投资领域是“铁公基”，也说明铁路、公路等基础设施对于经济增长具有重要促进作用。上世纪90年代初上海开发浦东时，也是从完善交通基础设施开始的，将完善交通条件作为引进外资的基础。谚语“要致富多修路”以及各个地方政府争抢高铁站点和高速公路的事实，也说明交通运输条件的改善对经济增长具有重要促进作用。
2017年，习近平总书记视察北京新机场时提出了“新机场是首都的重大标志性工程，是国家发展一个新的动力源”的重要论断。习总书记的这一论断，显然不是从北京新机场和航空公司盈利角度讲的，而是从北京新机场能促进北京与全国经济与社会发展角度来讲的。
1991年，时任国务院副总理朱镕基在全国民航服务工作会上指出，“民航的发展也是我们改革开放的一个条件，没有民航的先行，改革开放很难扩大下去[③]。”
“道路者，文明之母也，财富之脉也。”这是中国革命的先行者孙中山先生阐释交通运输重要作用的一句名言[④]。孙中山在建国方略中提出了建设铁路20万公里的宏大规划。
上述事实充分证明，交通基础设施能够推动国家与社会经济发展，是一个地区经济社会发展的基础和重要前提条件。地方政府正是认识到了航空运输业能在推动当地经济社会发展中发挥巨大作用，为了本地区的经济社会能够更快更好地发展，才决策投资修建机场的。
根据经济学原理，当一个人从事一种影响旁观者福利，而这种影响既不付报酬也得不到报酬的活动时，就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性。如果这种影响是有利的，就称为正外部性。[⑤]
就机场建设来说，地方政府能从航空公司在机场从事航空运输活动中受益，但一般并没有义务给航空公司经济补偿，这就是地方政府获得了机场和航空公司向旅客和货主提供航空运输服务的正外部性。
从这个角度讲，中小机场长期亏损是航空运输活动的基本规律，根本就不是问题。要想机场建设后立刻变成大机场，实现盈利，这个机场的建设必然是严重滞后于经济社会发展要求的。
我国东部地区的高铁、高速公路发达，可以比较容易到达附近的大中型交通枢纽，根据边际收益递减规律，一个中小机场的开通对优化当地交通运输条件的作用不是很大。但在中西部地区，尤其是西南地区，山高林密，地面交通不便，中小机场的开通对优化当地交通运输条件的作用巨大，将使该地区的市场由一个狭小的地域性市场扩展为全国市场，甚至全球大市场，当地市场的扩大将促进了社会分工的细化，更大程度上促进当地经济社会发展。因此，中小机场对中西部地区的社会发展意义更大，航空运输业的正外部性更强。
二、经济发展要求机场提升运输通达能力
一个机场对当地交通运输条件的优化，目的是让该地能与更多、更远的地区建立人员与物品的交流，而且交流越来越便捷。交通越便捷，对当地经济社会发展的作用就越大。航空运输服务的便捷程度可以用通达能力来衡量。
一个机场的航空运输通达能力可以从广度和厚度两个维度衡量。航空运输通达能力的广度，是指该机场能够实现航空运输通达城市的数量和分布范围。一个机场能够将旅客运抵城市的数量多、城市分布范围广，可以称之为通达广度大，将能够满足更多旅客的航空运输需求。航空运输通达能力的厚度，是指一个机场提供的两城市之间航班频次的高低。在两城市之间，一个机场提供的航班频次高，可以称之为通达厚度大，能够更好地满足旅客的航空运输需求。
一个机场的通达能力越强，当地的航空运输条件就越优化，航空运输对当地经济社会发展作出的贡献就越大。
在航空旅行中，除机票价格因素外，总旅行时间是影响航空运输需求的第二个决定性因素。总旅行时间模型研究表明，离港航班的班次越密，越能提高航空运输需求，航班班次对短途市场的影响比对长途市场的影响更加显著。增加航班频次，能够大大提高机场的通达能力。[⑥]举个例子说，在两个机场之间原来航班班次是每周2班，随着旅客数量的增加，增加为每周7班，则每周7班带来的便捷程度要远远大于每周2班，旅客乘机更方便，运输需求会进一步增加，该航班对当地交通运输条件的优化贡献更大。
随着中小机场旅客吞吐量的增加，其航班通达地点和航班频次都会增加，从而提升该机场的通达能力，更好地优化该地区的交通运输条件，对当地经济社会发展做出更大的贡献。反之，如果一个机场建成后没有航班飞，则机场的通达能力为零，不能对当地经济社会发展做出任何贡献。
在旅客吞吐量既定的情况下，提升机场通达能力的办法也是有的，首先是将大机型换成小机型执行航班，将增加航班频次，提高通达能力；其次，建立干支衔接的航线结构，旅客通过区域枢纽中转到达更多的城市；第三，航空公司提供一票到底、中转联程的运输产品，让旅客中转航变更便捷，将会降低旅客旅行的时间成本和精神成本，从而提升通达能力。而且，随着航班班次的增加，航班通达城市也会增加，这将进一步提升机场的通达承能力。
因此，中小机场投入运行后，地方政府和机场管理机构应当采取多种措施，提高机场的旅客吞吐量，增加航班班次，提升机场通达能力。
三、支线飞机运营支线航班更能提升机场通达能力
显而易见，在机场旅客吞吐量既定的情况下，用支线飞机运营支线航班比用干线飞机运营支线航班能大幅度增加航班频次，提升机场通达能力。
例如，假设某两城市之间的航线每天有旅客50人，如果用180座的波音737或者空客320等干线飞机运营，需要3天一个航班，每周只有2个航班；如果用座位数为70座的ARJ支线飞机运营，则可以每天1个航班，达到每周7班。每周7班的航班竞争力显然大大高于每周两班，每周7班的航班对当地交通运输条件的改善更大，对当地经济社会发展的作用也就更大。
一个机场的旅客航空需求是多样化的，不同旅客要去不同的地点。在一个机场的旅客数量较少的时候，航空公司一般不会开通点对点航班，而是开通中小机场到枢纽机场的航班，旅客到达枢纽机场后再中转其它航班；只有在旅客数量较大的时候，航空公司才能开通点对点航班或者经停航班。对旅客来说，点对点航班显然比中转航班更好。
例如，从A城市到B城市的运输需求是50名旅客，航空公司用180座的飞机运营时一般不会开通A、B之间的直飞航班，但用座位为70座的支线飞机运营时，则可以开通A、B之间的直飞航班，旅客乘坐支线直飞航班的旅行体验会更好，A机场直接通达的机场也将更多。
因此，将原来用干线飞机运营的支线航班改为用支线飞机运营时，机场的直接通达城市会增多，航班频次也会提高，从而提升机场的通达能力，更好地优化当地的交通运输条件。
2012年，国务院印发的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）指出，要加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率。在机场旅客吞吐量一定的情况下，用支线飞机运营支线航班，将能更好地加强支线机场的衔接，更好地提高中小机场的通达性和利用率，符合国务院的政策要求。
需要指出的是，通过使用支线飞机运营支线航班可以提升机场通达能力，优化当地航空运输条件的理论和政策，在民航局和地方政府的政策中体现得还不多。
四、用支线飞机运营支线航班是更有效率的资源配置模式
与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运行支线航班是一种更有效率的资源配置模式，除提高机场的通达能力，为当地经济做出更大贡献外，还体现在以下方面。
（一）降低地方政府的航线补贴成本
中小机场开通之初，航空运输需求量小，航空公司的航班客座率低，航空公司运行这些航线基本是亏损的，因此，在市场机制的作用下，如果没有民航局和地方政府给予的补贴，航空公司将不会开飞中小机场的航班。
如果机场建成后没有航班通航，则地方政府通过建设机场优化交通运输条件的目标将落空。为此，地方政府需要给予航空公司航线补贴，让航空公司开飞中小机场有利可图，至少不能绝对亏损。需要说明的是，地方机场给予航空公司航线补贴，并不是政府作为社会公共事务的管理者向自己的服务对象提供补贴，更不是对航空公司恩赐，而是政府向市场购买商业服务。华夏航空将地方政府提供补贴开飞中小机场称为机构购买运力，就是从这个角度上讲的。因此，地方政府对航空公司开飞中小机场提供航线补贴，是一种将外部性内部化的方式。地方政府也是航空公司提供航空运输的受益人，在机场因规模太小导致航空公司不飞航班的情况下，其不提供航线补贴就享受不到利益，其支付了航线补贴才享受到了利益，从这个角度看，与旅客支付票款才能享受服务并无不同。因此，地方政府以向航空公司提供航线补贴的方式换来航空公司开飞航班，是将正外部性内部化的机制，是一种市场交易方式，是有效率的。
上文已经分析，机场对优化当地交通运输条件的贡献是由其通达能力决定的。在一个机场的旅客量一定的情况下，为达到相同的通达能力，与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班时，地方政府的补贴成本将大幅度降低。
例如，某航线每天的旅客量是50人，要开通每天1班，每周7班的航班。如果用座位数为180的支线飞机执飞，则航空公司空座数为130个，地方政府需要为130个空置座位买单，每班的补贴额可能超过要过万元或者数万元；如果用座位数为70的支线飞机执飞，则地方政府只需要为20个空置座位买单，每班的补贴额将很少，甚至不需要补贴。这个例子说明，用支线飞机运营支线航班，将大大降低地方政府的航线补贴成本。
上例中，如果干线飞机航班频次改为每3天一班，可能就不需要政府补贴或者补贴额就较少了，但机场的航空运输通达能力也大大降低了，对当地经济社会发展的贡献也将大大降低了，而且降低了机场的使用效率，是对机场投资的巨大浪费。
总之，在达到相同的机场通达能力情况下，与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班时，政府支出的航线补贴额会大幅度降低，或者说政府航线补贴的效率会大幅度提高。
（二）节省机场投资和机场运营补贴
我国目前的支线飞机在运输机队中所占比例很小。根据民航局公布的2018年民航行业统计公报，2018年末，我国支线飞机总数为187架，占运输飞机总数的5.1%。据飞常准大数据研究院2018年6月发布的《国内支线机场发展观察报告》分析，2017年6月至2018年5月期间，国内支线机场的航班中，仅23.4%的航班由支线飞机执飞，76.6的航班由干线航班执飞。
我国这些年新建的中小机场主要是能起降B737和A320以上飞机的高等级机场。机场建得这么大，除地方政府官员贪大求洋，要求修了机场就直飞北上广之外，我国民航运输机队中支线飞机少也是重要原因。现在我国机队中的主流飞机是B737和A320级别的飞机，支线飞机很少，如果机场不能起降B737和A320机型，则这些机场建起来就会因没有合适机型来飞而闲置。
因此，我国支线机场修的规模普遍偏大。时任国家发改委副主任的张国宝先生2000年曾撰文指出：“目前我国多数支线机场因机型限制, 建设规模多按B737、A320 飞机的使用要求建设, 实际上已建成了干线机场, 这是很不经济的, 除部分高原地区的机场外, 支线机场一般只考虑3C级规模, 以减少机场建设投资。采用小机型, 提高航班密度, 既方便旅客, 又提高效益[⑦]”。
如果我国机队中的支线飞机数量比较多，中小机场全部用支线飞机来飞，则中小机场可降低等级，节省机场建设投资。中小机场投入使用初期，其营业收入不能弥补运营成本，需要政府补贴。如果降低机场建设等级，不仅初始投资减少，运营成本也会降低，从而减少政府的机场运营补贴数额。机场投资额减少，机场的亏损期限也将缩短，将一定程度上解决困扰民航局和地方政府的中小机场亏损问题。
我国民航局掌握的民航发展基金主要投向是机场的建设和运营，在中小机场因降低建设等级而降低投资额的情况下，民航局投向机场建设的民航发展基金也会减少，投向航空运营的机场补贴和航线补贴会增加，可以减少地方政府的机场运营补贴和航线补贴。
（三）促进更多中小机场的建设与发展
没有机场的城市一般经济更落后，地方政府更缺少用于机场建设的投资，民航发展基金对中小机场建设的投资补贴就成为重要的资金资源。在中小机场因适应支线飞机起降而降低技术等级、减少投资的情况下，民航发展基金可以支持更多中小机场的建设与发展，能更好地改善中西部地区的交通条件，促进这些地区的经济社会发展。
（四）降低航空公司的市场培育成本和时刻保有成本
任何市场都是需要培育和引导的，航空运输市场也不例外。航空公司培育和引导市场的方式就是开飞航班，让当地更多旅客认识、了解航空运输，培养航空运输消费习惯，增加航空运输市场需求。一条航线一般在开飞初期旅客比较少，用干线飞机运营会亏损较多，而用支线飞机飞将会减少亏损且亏损时间缩短。因此，用支线飞机运营中小机场将降低航空公司的市场培育成本。
目前，世界各国的航班时刻分配一般都执行祖父权利原则，即：一个航空公司开飞一条航线后，只要它一直运营下去，则在该机场的起降时刻就一直归它所有，其他航空公司不能抢走。在中小机场的航班时刻即将变得稀有之前，航空公司占有这些时刻是很有价值的，与用干线飞机占有时刻相比，用支线飞机占有时刻的成本就低得多。
（五）降低航空公司机队结构风险
俗话说，鸡蛋不能放到同一个篮子里，否则会增加损失风险。航空公司的机队结构也同样存在问题，如果一个航空公司在规模较大是仍然保持机型的单一化，规模经济性已经很小，但机队机构风险就比较大的，在风险事件发生时，就会给航空公司造成损失。例如，2019年发生的波音737MAX事件，该机型因安全问题而停飞，全波音737机队的航空公司的发展战略和经济及效益就受到较大不利影响，而波音B737和空客A320都有的航空公司的损失就要少的多。再看2020年初的新冠疫情，由于疫情和国家交通运输显示，许多航班停飞，即使在飞的航班客座率也非常低。在这种情况下，如果航空公司有一些支线飞机，就可以将支线飞机调到干线飞机客座率低的航班上来运用，损失就会大大减少。
因此，航空公司在机队中引入支线飞机可以减低机型风险。
（六）降低旅客总旅行时间，提升旅客旅行体验
总旅行时间模型表明，旅客更青睐直飞航班而不是联程航班，原因是直飞航班的总旅行时间更短。增加航班班次，减少航班间隔都能将总旅行时间缩短，提升旅客体验。
与用干线飞机运营中小机场相比，用支线飞机运营中小机场时，航班班次会增加，航班密度变大，直飞航班数量也会增加。这些改变，都会提升旅客的旅行体验。
（七）有效实施基本航空服务计划
《国务院关于促进民航业发展的若干意见》指出，要以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。这是我国建立“基本航空服务计划”的基本依据，民航局也制定了具体措施。
老少边穷地区和地面交通不便地区航空运输需求少，旅客数量少，在达到相同通达性的情况下，用支线飞机运营这些支线航班，比用干线飞机运营成本更低，更经济，符合国务院的政策取向。
美国和欧盟也有类似的基本航空服务计划，政府在实施这些计划时，都使用座位数较少的支线飞机执行。
因此，用支线飞机实施基本航空服务计划，成本更低，更有效率。支线飞机是实施“基本航空服务计划”的经济适用航空器。
（八）优化国家的航空运输结构
对一个航空公司的资源配置来说，“航线与市场匹配，机型与航线匹配，机型与市场匹配”是一个基本原则。这一原则，不仅是航空公司的资源配置原则，也应该是国家的航空资源配置原则。
航线与市场匹配，是指在两城市之间有航空运输需求且需求量达到一定规模时，航空公司才能开通该航线的运营。如果两城市间没有航空运输需求或者需求量很小，则开通这样的航线是不经济的。
机型与航线匹配，是指飞机的航程、油耗等经济性能要与航线匹配，在航程能满足航线要求的基础上，油耗等经济性指标应当尽可能少。
机型与市场匹配，主要是指飞机的载客量要与市场匹配，既不能让飞机座位浪费，还要满足市场运输需求，要避免大马拉小车现象，另外就是飞机的硬件设施要与目标市场的需求匹配。
上述三匹配原则，要求洲际航线用宽体机执飞；国内干线和邻近国际航线用干线飞机执飞，国内客运量很大且航班时刻资源紧张的航线也要用宽体机执飞；支线航线用支线飞机飞。如果不按照上述原则配置飞机，则或者飞机不能满足运输需求，或者浪费社会资源。我国有关部门领导20年前就曾指出，用干线飞机飞支线，是大马拉小车，效益差。
国家发改委原副主任张国宝2000年撰文阐述：“从经济性来讲, 一条航线, 应随着客流量的增大而增加航线密度, 当航班密度太大时, 才考虑更换更大的机型, 这是发达国家通常采取的办法。枢纽机场与支线机场有机结合, 干线飞机与支线飞机适度配置, 形成以地区或省会枢纽机场为网架, 向支线机场辐射的机场网络; 减小飞机型号, 增加航班密度, 调整支线票价, 应是我国民航结构调整的方向[⑧]。”今天来看，这种观点仍然没有过时。
（九）小结
综上所述，用支线飞机运营中小机场，可以节省国家的机场建设投资、机场与航线补贴，能加快中小机场建设的步伐，更好地提升中小机场通达能力，优化当地的交通运输条件，降低航空公司的运营成本，提升旅客的旅行体验，降低航空公司机队结构风险，有效实施国家基本航空服务计划，优化国家航空运输结构。
用支线飞机运营支线航空，也是节省社会成本的资源配置方式。无论航空公司支付的成本，还是政府支付的成本，都是社会成本。对于一中小个机场来说，通过给定数量的航班实现一定通达能力的社会成本，就是飞机拥有成本和运营成本。与干线飞机相比，支线飞机的拥有成本和运营成本都将大幅度降低，这是显而易见的。
因此，用支线飞机运营支线航班是一种更有效率的资源配置方式。
美国目前支线飞机占运输飞机总数的30%以上，支线航班绝大多数都用支线飞机运营；欧盟的支线飞机在机队中的占比也很高，支线航班也主要用支线飞机运营。我国目前存在的用干线飞机运营支线航班的市场结构，是一种资源错配。
（本文发表于《中国民用航空》杂志2020年第9期）
[①]郭才森，男，中国商用飞机有限责任公司市场中心高级专家，高级经济师，法学硕士。具有律师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、注册造价工程师、注册一级建造师、咨询工程师（投资）、企业法律顾问、保荐代表人等执业资格。
中国航空运输协会专家，山东财经大学、中国民航大学兼职硕士研究生导师，中国民航大学航空法律与政策研究中心兼职研究员，中国法学会航空法学研究会理事，山东省法学会财税金融法学研究会常务理事，民航资源网、中国民航网、中国民用航空网专栏作者。
研究领域为民商法、行政法、航空法、宏观经济学、制度经济学、财务管理、税收、金融证券、企业管理、民航发展战略、民航运输等。具有坚实的多领域企业运营理论和丰富的实践经验。具有宽阔、敏锐的视角和强大的创新能力。出版专著《大型航空公司内部市场化改革研究——新制度经济学视角下的思考》一部，在国家级、省部级刊物发表学术论文50余篇。
近年的多个政策和立法建议被全国人大常委会、国务院办公厅、国家人力资源和社会保障部、国土资源部、中国民航局、中国人民银行、海关总署、国家税务总局等部门采纳。
邮箱：sdgcs2012@163.com
[②] 杨小凯著：《发展经济学：边际与超边际分析》，社会科学文献出版社2003年版，第1页。
[③] 朱镕基．朱镕基讲话实录（第一卷）［M］．北京：人民出版社，2011年版，第57页
[④] 转引自李军．鲲鹏展翅唱大风－－为民航改革开放40年而撰［N］．中国民航报，2018年12月20日．
[⑤]【美】曼昆著，梁小民译：《经济学原理（第6版）（微观经济学分册）》，北京大学出版社2012年版，第201页。
[⑥] 【美】彼得﹒贝罗巴巴等﹒全球航空业［M］．上海：上海交通大学出版社，2018年第二版，第61,69页
[⑦] 张国宝、匡新．大力发展支线航空 调整航空运输结构［J］．综合运输，2000年第10期。
[⑧] 张国宝、匡新．大力发展支线航空 调整航空运输结构［J］．综合运输，2000年第10期。
