李志成：民航专业危大工程施工安全专项方案管理的思考

摘 要：长期以来，安全管理成为民航专业工程施工的难点和薄弱点，如何构建有效的施工安全管理体系，是促进民航专业工程建设发展的关键。本文结合民航专业工程的施工特点，对涉及民航专业危险性较大的分部分项工程的监管机制、方案编制、专家论证、验收程序等管理现状进行梳理，并提出加强民航专业工程施工安全专项管理的措施。

关键词：民航工程；施工安全；方案编制；专家论证；管理对策

中图分类号：TU714    文献标志码：A

作者简介

李志成（1964-），男，四川达州人，本科，正高级工程师，注册造价师，主要研究方向：工程项目管理与投资控制。

危险性较大的分部分项工程(简称“危大工程”)是指建设工程项目在施工全过程中存在的、可能导致作业人员群死群伤或造成重大经济损失(或不良社会影响)的基坑、模板、脚手架、起重吊装等分部分项工程。其中建设规模、安全风险和技术难度超过一定标准要求的分部分项工程又叫超过一定规模的危大工程(简称“超危大工程”)，具有施工技术复杂、管理难度大，危害性更高、极易造成群死群伤事故及严重的经济损失和重大社会影响等特点^[1-2]，是建筑施工安全生产管理的工作重点和难点内容。

由于历史的原因，民航专业危大工程的施工安全专项管理工作起步较晚，管控的手段和方法简单，存在“安全检查不严格、行政执法不逗硬，隐患整改走形式”的现象，做好对超规模危大工程的安全管控，预防和遏制安全生产事故的发生，已成为参建责任主体(建设、勘察、设计、施工、监理、第三方监测和评审专家等单位或相关个人)和建设行政监管部门(安监站或质监站)关注的重点问题。

1 民航专业工程范围的界定

2001年12月5日民航总局、建设部《关于民航建设工程招投标管理和质量监督工作职责分工的通知》(民航发[2001]229号文，以下简称《分工通知》)，首次明确了民航专业与非民航专业的范围，2003年3月31日民航总局办公厅、住建部办公厅下发《关于民航建设工程招投标管理和质量监督工作职责分工的补充通知》(总局厅发[2003]41号文)，对民航专业工程的划分范围进行了补充说明，2011年3月4日住建部与民航局发布的《关于民航建设工程招投标管理和质量监督工作职责分工的补充通知》(民航发[2011]34号文，以下简称《补充分工通知》),民航专业工程的范围界定为如下内容:

(1)民航场道工程。包括飞行区土石方(不含填海)、地基处理、基础、道面，飞行区排水、桥梁、涵隧、消防管网、管沟管廊，飞行区服务车道、巡场路、围界及监控安防等工程。

(2)民航空管工程。包括区域管制中心、终端(进近)管制中心和塔台建设，通信、导航、监视系统，空气象，航行情报等工程。

(3)民航目视助航工程。包括机场助航灯光及监控系统，飞行区标志标记牌，助航灯光变电站和飞行区供电，泊位引导系统及目视助航辅助设施等工程。

(4)航站楼、货运站的工艺流程及民航专业弱电系统工程。其中民航专业弱电系统包括信息集成、航班信息显示、离港控制、泊位引导、安检信息管理、标识引导、行李处理、安全检查、值机引导、登机门显示、旅客问讯、网络交换、公共广播、安全防范、主时钟、内部通讯、呼叫中心(含电话自动问讯)，以及飞行区内各类专业弱电系统。

(5)航空供油工程。包括航空加油站、机坪输油管线，机场油库、中转油库(不含土建)，场外输油管线、卸油站(不含码头水工和铁路专用线)，飞行区内地面设备加油站等工程。

2 民航专业工程的施工特点

民航专业工程归属于国家大交通运输工程范畴，是社会发展和国民经济的重要基础性设施，与其他行业工程项目相比，不仅建设规模和投资总额较大，而且具有特殊的自身属性。

2.1 准公共基础设施属性突出,安全管理责任重大。由于民航专业工程具有城市窗口形象的准公共基础设施属性，与地方经济的发展和对外开放程度的关联密切，当地政府对机场建设的投资热情较高，常常将机场建设列为重点项目予以考虑，因此受社会各界的关注度高，建设施工安全的责任重大。

2.2 土方工程量巨大且施工周期长，安全受自然环境影响大。机场选址出于安全和技术因素的考虑，在满足空域优先条件下会要求远离城市并尽可能节约良地，一般选择在丘陵地带涉及挖山填沟，选择近海区涉及填海造地，其水文环境、地势地貌、地质条件较为复杂，爆破作业、软地基、高切坡、深基坑及强夯回填处理等对施工周期的影响较大，易发生施工安全事故。

2.3 现场交叉作业干扰大，施工安全矛盾问题突出。大型机场民航专业工程的投资额大，标段划分多，工期紧、任务重，在同一作业区域平面、立体交叉施工的专业队伍多、各参建单位对施工安全的重视程度不同，加之现场工序复杂，新设备、新工艺、新技术运用的不确定性，其安全隐患不易排除，一旦出现协调管理不当，极易造成安全危险。

2.4 不停航施工的危险程度高，安全管理压力大。在飞行区内进行民航专业工程的改扩建任务时，涉及不停航施工的安全因素较多，夜间作业的条件差、效率低、时间短，安全风险系数高，管理压力较大，既要预防施工对飞行器正常生产的影响问题(空防安全)，又要做好施工自身的安全保障(施工安全)工作。

3 民航专业工程的安全管理现状

2001年民航总局与建设部的《分工通知》(民航发[2001]229号)对民航专业工程的招投标和质量监督工作职责进行了分工明确，对安全管理职责未予提及，造成民航专业工程的施工安全监督基本处于无序管理状态，2011年住建部和民航局发布的《补充分工通知》(民航发[2011]34号)明确民航局负责民航专业工程的施工安全监督管理工作，并于2012年正式将施工安全的现场检查、事故调查处理、信息统计分析、新技术推广等安全管理的指导监督职责交由民航专业工程质量监督管理总站组织实施。

3.1民航专业工程建设安全管理工作体系

民航专业工程建设的安全管理主要涉及空防安全、消防安全、治安安全和施工安全四大安全工作体系，它们之间是相互依存、互有影响的关系。其中施工安全的管理目标是：不发生因施工安全管理责任造成的施工安全重大(含)以上伤亡事故，不发生因施工安全管理责任造成的航空地面事故或事故征候。重点在于把控飞行区不停航施工的管理及危大工程或超危大工程的专项安全管理。

表1  民航专业工程安全管理四大体系

3.2民航专业危大工程施工安全管理现状

据相关部门不完全统计，在房屋建筑和市政基础设施工程建设领域发生死亡3人以上的较大安全事故中，高处坠落、物体打击、坍塌沉陷、机械伤害、车辆伤害和触电等六类事故类型在建设施工安全事故中的占比高达90%以上^[4]，尤其涉及基坑坍塌、模板及支撑体系、脚手架、起重吊装及安装拆卸等民航专业危大工程范围内的比例较大，说明对危大工程的安全管理存在一定的问题和差距。

(1)部分项目参建各方主体责任落实不到位。部分建设单位安全管理重视不到位，安全文明费拨付不及时，未按规定办理项目建设相关备案手续，未参与对危大工程全过程管理。部分施工单位项目安全管理体系不健全，安全资料真实性不强，未严格执行安全隐患“日周月”排查治理制度，脚手架及模板支撑体系搭设不规范，特种设备维保不到位。部分监理单位对施工现场安全隐患督促整改不力，监理细则缺乏针对性，监理日志要素不齐全。

(2)施工现场“危大工程”安全管控不到位。部分参建各方责任主体未严格贯彻执行住建部令第37号，危大工程专项方案审批程序不完善，内容缺乏针对性，危大工程施工前未进行方案或技术交底，监理旁站的规定形同虚设。

(3)项目关键岗位人员及特种作业人员到岗履职不到位。危大工程施工期间部分项目经理、总监、专职安全员不在场，履职记录不全，检查记录代签，个别特种作业人员与备案登记人员不相符。

(4)行业监管部门的监管力度较弱。主要表现在管理人手少、缺乏技术规范保障，因而造成对施工现场超规模危大工程施工指导不到位，对发现的安全隐患处罚力度不够，导致企业违法成本较低。

4民航专业工程的危大工程范围及安全要求

近年来，民航机场数量持续增长，机场规模的不断扩大，机场建设与管理理念的转变，对民航专业工程的建设水平提出了越来越高的要求，施工中深基坑、高填方、高边坡、高挡墙、下穿涵隧、滑行道桥梁等危大工程的比例在上升，相应的施工安全风险在增加。为了消除可能的安全隐患，降低安全风险，在项目开工前需对工程施工可能出现的风险和隐患进行评估，并提出切实可行的安全专项施工方案。

4.1 危大工程的安全管理基本制度

危大工程是建设项目施工安全管理的重点内容，作为一项安全监管制度始于2004年建设部发布的《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》(建质[2004]213号)和2009年住建部印发的《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》(建质[2009]87号)，有效的促进了安全管理和技术水平的提升，对遏制危大工程安全事故起到了重要作用。

2018年3月8日住建部发布了新的《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》(住建部37号令，以下简称《规定》)，进一步解决了危大工程安全管理体系不健全、安全管理责任不落实、法律责任和处罚措施不完善等问题，并明确适用于房屋建筑行业市政基础设施工程。但其依据来源是《建设工程安全生产条例》(国务院393号令)，其中第二十六条规定达到一定规模的危大工程即基坑支护与降水工程、土石方开挖工程、模板工程、起重吊装工程、脚手架工程、拆除爆破工程、其他危险性较大的工程需要进行方案管理，范围标准由国务院建设行政主管部门会同有关部门制定建设工程行政法规作出规定要求。同年5月17日住建部办公厅又下发了《关于实施<危险性较大的分部分项工程安全管理规定>有关问题的通知》(建办质[2018]31号文，以下简称《通知》)，对危大工程范围、专项施工方案、专项施工方案修改、监测方案、验收人员、专家条件、专家库管理等内容做了相应规定。由此可知，除房屋和市政外的诸如交通运输、水利水电、民航等其他10类专业行业对危大工程的安全管理可参照住建部37号令《规定》和31号文《通知》组织实施。

表2 民航专业危大工程范围的划分标准

备注：非常规设备、方法包括：采用自制起重设备、设施进行起重作业；2台及以上起重设备联合作业；流动式起重机带载行走；采用滑排、滑轨、滚杠、地牛等措施进行水平位移；采用绞磨、卷扬机、葫芦或液压千斤顶等方式进行提升；人力起重工程。

4.2民航专业危大工程的划分标准

民航专业危大工程范围的设立原则：在住建部第37号令和住建部办公厅31号文的基础上，以民航专业工程建设项目内容为对象，结合实施的机场建设规范性文件、标准、规范，保证其可行性、有效性、科学性。

从住建部31号文《通知》附表界定的范围来看，危大工程主要有基坑工程、模板工程及支撑体系、起重吊装及起重机械安装拆卸工程、脚手架工程、拆除工程、暗挖工程、其他工程等7个方面的内容，民航专业工程还应包括不停航施工、强夯回填、交叉作业、受限空间等其他分部分项工程。对于相同部分的安全检查监督，可采取“借用”住建部37号令和31号文进行管理，不同部分则需按相应的安全技术规范，建立民航专业危大工程的管理规定，从而对危大工程的具体范围进行界定。同时建议结合全国各地机场场区岩土地质条件，周边环境复杂情况，对民航专业危大工程采用分级管理，按照分部分项工程危害程度不同可划分为一般工程、危大工程和超危大工程(见附表2)，一般性工程和危大工程由施工单位编制安全专项方案，报监理审批后即可组织实施，超危大工程必须经过专家论证评审，业主和监理共同监督实施。

4.3民航专业危大工程安全专项方案编制及专家评审

危大工程安全技术措施主要体现在专项施工方案的编制和审查。施工单位编制好施工安全专项方案后，需报监理审查，再按分级安全标准由总监批准实施，对于超危大工程施工单位还应邀请安全专家进行方案论证，方案通过或修改通过后即可进行施工。

安全施工专项方案编制的原则为：安全第一，预防为主。编制前需要对工程项目进行危险源识别和风险评估，并根据民航专业工程的特点、施工现场环境、施工方法、劳动组织、作业手段，使用的机械设备等确定安全风险等级和采取的安全技术措施。专项方案应符合勘察、设计单位对施工的要求，作业层和附着于结构的施工荷载不得超载，方案编制深度应满足施工要求并尽量采用图说方式表达，至少应包括以下内容：工程概况，编制依据，施工计划，施工工艺技术，施工安全保证措施，施工管理及作业人员配备和分工，验收要求，应急处置措施，计算书及相关施工图纸等。

超危大工程专项安全方案论证会由施工单位或总承包单位组织。具体流程为：抽取专家→方案预审→论证会并形成论证报告→宣读并提交报告。

专家论证的主要内容：专项方案编制依据是否齐全、签章有效；专项方案内容是否完整、可行；专项方案计算书和验算依据是否符合有关标准规范；安全施工的基本条件是否满足现场实际情况，具有针对性和可操作性，方案相关图纸、说明等是否满足施工及验收要求，并能够确保施工安全;应急预案是否可靠。专家论证前专项方案应当通过施工单位审核和项目总监审查，专项方案经论证后，专家组应提交论证报告，对论证的内容提出明确的意见，结论为通过、修改后通过或不通过。对论证报告结论为通过的，施工单位可参考专家意见自行修改完善，对需做重大修改不通过的，施工单位应按照论证报告修改并重新组织专家论证，对需要补充资料后通过的，项目部应依据专家审查意见进行修改，再重新履行审核、审查、签字、盖章手续。

5 加强民航专业危大工程施工专项安全管理的几点建议

危大工程的安全管理工作始于项目开工前，终于危大工程的施工结束。建设、勘察、设计、施工、第三方监测、监督机构、评审专家均为危大工程的安全管理责任主体，责任分配不同，但责任之间的影响是相互制约的，从而促进各方履行相应的安全管理职责，实现超危大工程的安全施工。

 5.1尽快出台行业安全技术标准，推动危大工程管控规范化

在房屋建筑和市政基础工程危大工程管理理论和实践的经验上，结合民航专业工程的技术发展变化情况，尽快组织人员编制《民航专业工程安全施工技术规范》，同时出台切实可行、可行有效的《民航专业危险性较大的分部分项工程安全管理实施细则》，进一步明确民航专业危大工程的管理范围、标准、法律责任和处罚措施。重点推进民航专业危大工程专项施工方案编制技术规定和审查要点的标准化工作。

5.2 整合全行业资源，建立安全专家库

建立行业工程施工安全专家库，应面向全民航业的专业技术人员征集专业知识扎实、实践丰富经验、责任心强、满足资格年限条件要求的岩土工程、模架工程、吊装和拆卸工程、爆破及拆除工程、暗挖工程、结构工程、机场工程等相关专业方面危大工程专家组成专家库，同时制定民航专业危大工程专家库管理办法和专家考评、诚信档案管理措施，明确评审专家的权利、责任义务和工作范围，明确专家出、入库程序，专家论证规则，定期公布专家考核情况。

5.3强化现场安全管理措施，将不停航施工纳入超危大工程范围

不停航施工管理是民航专业工程的安全管理特色，具有施工效率低、施工时间短、协调工作量大、停航后施工、工期紧、专业多、施工堆场狭小、施工限制条件多等特点，采取方案审批制进行管理，建议一并纳入危大工程范围管理，同时对民航专业危大工程的具体范围进行细划，并辅以对应的技术标准作为支撑。如山区机场开挖或填筑形成高边坡的问题，一般以“高度或深度”加以管控，对超危大工程来说控制指标单一，应考虑将地质灾险性评估结果作为划分标准。

5.4建立智慧管理平台，对危大工程安全实行动态管理

充分利用网络技术建立起智慧型的民航专业危大工程管理平台，使施工项目的责任主体单位、评审专家和行业监督机构通过平台实现管理目标：一是便于施工企业在编制方案阶段获得技术支持，便于及时申请专家论证；二是方便评审专家对方案论证结果及后续实施情况进行跟踪；三是便于行业主管部门和监督机构随时掌握各地危大工程数量、专项方案的论证情况，以及方案实施进度、隐患排查治理和专项方案验收等，从而提高监管工作的针对性和管理效率。

5.5 完善应急救援方案，提高应急处理能力

应急救援预案指的是针对可能发生的事故、为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案，是消除、减少事故危害，防止事故扩大或恶化，最大限度地降低事故造成的损失或危害而采取的救援措施或行动。危大工程项目施工前，应编制事故应急处理方案，并结合具体施工现场情况开展应急救援演练，从而提高管理人员和作业人员的事故处理能力，做到临危不乱，减少人身安全和财产损失。

5.6加大实施过程的监管，建立安全专项验收制度

危大工程的实施必须做到施工前有安全技术交底，施工全过程有监理旁站，施工完毕有验收或总结的机制。对于大型复杂的超危大工程施工专项安全的验收可分阶段进行，隐蔽阶段危大工程的验收是重点，由施工项目部组织对照专项方案和标准、规范、操作规程的要求进行验收，监理现场复查合格后方可进入下一道工序，所有验收检查情况应记录存档，并定期告知建设单位或安全行政监督机构备案检查。

6 结束语

安全是民航工作的永恒主题。施工安全管理始终贯穿于工程项目建设的全过程，因此建立安全专项管理机制是工程施工顺利实施的重要保障，同时在安全监管工作中，必须把握民航专业工程的特点，针对危大工程可能出现的问题事先进行预估和防范，采取有效的防治措施及时消除存在的安全隐患，避免或减少危大工程事故的发生。

参考文献

• 中人民共和国住房和城乡建设部.建设部第37号令 危险性较大的分部分项工程安全管理规定[S].2018.3.8
• 中人民共和国住房和城乡建设部办公厅.建办质[2018]31号 关于实施《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》有关问题的通知[S].2018.5.17