郭才森：“控总量、调结构”政策对民航市场的影响及应对措施研究

今年是十三五规划实施的第四年，明年就要编制十四五规划。准确认知行业发展趋势是制定一个好的行业发展规划和企业发展规划的基础。“控总量、调结构”是我国民航近年实施的一个比较重要的政策，该政策的实施将对民航市场结构产生深远影响。为此，本文试对“控总量、调结构”政策对民航市场的影响进行分析，并就顺应这一趋势的发展提出初步的应对措施建议。请各位专家学者批评指正。

一、政策背景

图1:2006-2017年度各类飞行架次及正常率变动图[1]

根据中国民航局《2017年全国民航航班运行效率报告》公布的数据，2006 年到2017 年各类飞行起降架次持续增长，11 年间增长了178%，年均增长10.39%。2006-2015年，航班正常率随航班量增长呈持续下滑趋势，2016 年止跌回升，但2017 年又有所下降。

为提升航班正常性，民航局采取了多种措施。一是加大外部协调、争取更有利的运行环境。二是采取了多种内部挖潜措施，提高现有空域容量和运行效率。虽然做了很多工作，但仍无法适应流量年均两位数的快速增长需要，内部挖潜的努力成果很快被流量增长而淹没。 机场地面保障也是影响航班延误重要因素。民航航班持续高位运行，保障系统满负荷运转，运行安全风险累积叠加。社会公众对民航航班正常率低广泛诟病。运输机队规模不断扩大，可用空域资源改善有限，持续增长的航空运输需求与民航综合保障能力之间的矛盾愈加突出。提高航班正常性成为民航局的重要任务。

在这样的大背景下，中国民航局精准研判当前形势，果断决策行业应对，于2017年9月发布了《关于把控运行总量调整航班结构 提升航班正点率的若干政策措施》（以下简称《措施》）。

二、政策内容

航班正常性低的根本原因是航班时刻资源不能满足运行需求。提高航班正常性的措施方向有两个。一是增加供给，包括增加空域资源，提升空管和地面运行效率，增加地面保障设施等，关键措施是增加空域资源。二是减少航班时刻需求，关键是降低航班量增加速度。

在我国目前的体制机制下，民航局难以采取有效措施增加空域资源，因此，减少航班时刻需求，降低航班时刻增速就成为民航局提高航班正常性的主要措施。当然，提升空管和地面运行效率也是民航局可以采取的措施。

根据民航局规定，从2017年冬春航季开始，对航班时刻安排进行运行总量控制和航班结构调整。基本原则是严格时刻增加标准，取消正点率低的航班时刻，降低航班量增速，对机场提升航班正常率采取激励措施。

“控总量、调结构”政策主要包括要严把时刻协调机场的容量标准，主协调机场实行24小时协调管理；扩大辅协调机场范围，增加时刻协调时段；降低机场始发航班量，对机场和航空公司实施激励机制，正常率高的机场可以增加航班时刻，取消正点率低的航班时刻等。

2018、2019年航班换季时，民航局延续“控总量、调结构”政策，实施较低的航班时刻增速。例如，2019年夏秋换季时，民航局规定主、辅协调机场06-24时段航班时刻增量控制在3%以内。

三、政策效果与实施的长期性

“控总量、调结构”政策取得了非常显著的效果。政策实施半年后，民航局在2018年4月18日召开的新闻发布会上表示，自《关于把控运行总量，调整航班结构，提升航班正点率的若干政策措施》实施以来，2017年冬春航季全国民航航班正点率达到83.4%，首发航班机场放行正点率达到85.18%，民航供给侧改革取得了实实在在的成效。2019年上半年，全国航班正常率达到80.35%，同比提高0.83个百分点，航班正常率持续保持较高水平。

中国民航局冯正霖局长在全国民航2019年年中工作会上指出：航空运输持续增长和运行保障能力不足的矛盾依然是民航发展中的主要矛盾，“控总量、调结构”是坚守安全底线和航班正常红线的重要举措，是坚持稳中求进总基调、正确把握好“安全与发展、安全与服务、安全与正常、安全与效益”四个关系的关键手段，已被行业发展实践证明是行之有效的。只要行业发展的主要矛盾没有变化，就要始终保持定力，坚持“控总量、调结构”政策不动摇。

由于“控总量、调结构”政策取得了显著成效，短时期内没有其他政策措施能够有效提升航班正点率，根据影响航班正常性的各种客观情况以及中国民航局的政策取向，可以预见，“控总量、调结构”政策将在未来一段时间持续实施。

四、对民航市场结构的影响

（一）民航业的发展速度会受到抑制

民航业的发展速度受到需求和供给两方面的影响。运输需求从需求端影响民航发展速度。航班时刻限制其他管制措施从供给端影响民航发展速度。“控总量、调结构”政策的实施导致航班时刻增速下调，将降低行业发展增速。

在此之前，民航局和发改委主要通过控制飞机引进速度来控制民航业的发展速度。由于“控总量、调结构”导致引进的飞机难以找到有价值的时刻向社会提供服务，航空公司会在时刻供给限制下主动降低飞机引进的速度，“控总量、调结构”政策一定程度上具有代替引进飞机管制措施的作用。 2018年我国民航增加运输飞机343架，增速为10.41%，低于前5年的飞机引进速度，这个变化已经反映了这一影响。

从当前国际国内政治经济形势及国家政策看，我国宏观经济增速一直受到较大的下行压力，经济增速在未来一段时间内将持续走低并逐渐趋于稳定。

“控总量、调结构”政策和宏观经济增速持续下降因素相叠加，将导致未来一段时间内民航业增长速度降低。

（二）繁忙机场航班时刻价值提高

表1是2018年前十五大机场旅客吞吐量与起降架次增速对比。从表中可以看出，前15大机场2018年旅客吞吐量增速比起降架次增速高2至4个百分点，高于全国平均增速差，说明运输需求增速大大高于运力供给增速。

我国旅客吞吐量排名靠前的繁忙机场运输需求增速大大超过运力供给增速，导致运力供过于求程度降低，机票价格和客座率提高，航班时刻产生超额收益，价值提高。三大航的盈利水平较高，主要原因之一是其占有一线机场的大量时刻。在“控总量、调结构”政策影响下，机场航班时刻增速持续走低，随着旅客吞吐量的持续增加，繁忙机场的航班时刻将更加紧张，价值会更高。

（三）国内宽体机航班和飞机数量增加

由于繁忙机场的航班时刻增速与旅客吞吐量的增速差距较大，航班客座率和机票价格较高，航空公司为了提高经济效益，就会在一些航线上用宽体机代替窄体机。这种变化，首先在长航距的繁忙机场之间发生，然后扩展到航距较短和繁忙程度稍低的机场之间。

例如，2019年7月18日查询携程网，2019年7月19日北京飞广州的35个航班中，宽体机执飞的航班是29个，占航班总量的82.9%；北京飞上海的52个航班中，宽体机执飞的航班是37个，占航班总量的71.2%；北京飞成都的36个航班中，宽体机执飞的航班是25个，占航班总量的69.4%；上海飞西安的30个航班中，宽体机执飞的航班是5个，占航班总量的16.7%;上海飞成都的37个航班中，宽体机执飞的航班是11个，占航班总量的29.8%。这些繁忙机场之间的宽体机航班比例比几年前有较大幅度的增加。

可以预见，随着民航业的持续发展和“控总量、调结构”政策的实施，在市场机制的作用下，北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、西安等繁忙机场间的宽体机航班比重将持续增加，将会有越来越多的机场增加宽体机航班。

与宽体机航班数量和比重增加的趋势相同，我国民航机队中的宽体机数量也在增加。中国民航局公布的《2018 年民航行业发展统计公报》中首次公布了宽体飞机的数量，这说明中国民航运输机队中宽体机的数量达到了比较高的水平。根据该统计公报公布的数字，截止到2018年末，我国运输飞机中共有宽体机409架，占运输飞机总量的11.2%，2018年增加宽体机47架，增速为12.98%，比机队规模总体增速高2.57个百分点。

随着我国民航市场规模的扩大与“控总量、调结构”政策的持续实施，我国民航机队中的宽体机数量会持续增加，比例也会在一定时间内持续提升。

 (四) 支线飞机获得更大发展空间

伴随着繁忙机场航班时刻越来越供不应求，支线飞机难以获批从支线机场直飞到一线枢纽的航班时刻，一些原有的用支线飞机执飞繁忙机场的航班也会逐渐改用窄体机执飞，还有一些支线航班会停飞。

在这种发展态势下，会逐渐形成支线机场——二线枢纽——一线枢纽的航线网络机构，为支线飞机提供了更大的发展空间。

在这一点上，我国与美国将会产生较大差异。美国的一线枢纽机场的航班时刻供求关系不如我国紧张，支线机场的支线飞机也可以飞到芝加哥、亚特兰大等一线枢纽。这种差异是由两国的人口总量、人口密度、空域结构和管理模式等决定的。

（五）更多航空公司会在一线繁忙机场设立分公司

大约在2008年前，北京、上海、广州、深圳等一线机场的航班时刻还不是特别紧张，在这些机场增加航班时刻的难度还不是特别大，这些机场的航班时刻价值还不是很高。此时，国内大多数航空公司在设立分公司时更多考虑基地布局和航线网络的合理衔接，没有更多关注一线繁忙机场以后会带来超额利润，也就没有更多在一线枢纽机场设立分公司和增加航班时刻。

随着“控总量、调结构”政策的持续实施，一线繁忙机场的航班时刻价值会进一步凸显。更多航空公司会进一步认识到繁忙机场时刻的价值，更加倾向于在相对繁忙机场设立分公司和运行基地。

由于一线繁忙机场的航班时刻已经饱和，目前难以增加新的航班时刻，设立分公司的难度也比较大。各航空公司会充分利用机场扩建和建设第二、第三机场的机会，以及政策放松的窗口期，找到设立分公司和增加时刻的适当时机，在一线机场设立分公司，调整分公司布局。

值得一提的是，在一线机场设立分公司的目的是增加在一线机场的航班时刻，是针对原有的基地公司优先的航班时刻分配办法采取的措施。2018年公布的新《民航航班时刻管理办法》规定，航班时刻分配将实行新进入公司优先原则，不再实行基地公司优先原则。如果新《民航航班时刻管理办法》能够完全实施，航空公司就没有必要在一线机场设立分公司，但仍要抓住时机增加在一线机场的航班时刻，并需设立相应的运行保障机构。

（六）航班时刻分配办法亟需改革

诚然，增加民航可用空域是提升航班正常性的最重要措施，但提升航班时刻的分配和使用效率也是从需求端提升航班正常性的重要措施。为此，民航局在实施“控总量、调结构”政策的同时，也在优化航班时刻管理办法，并于2018年1月印发了新的《民航航班时刻管理办法》。

按照中国民航局的解释，新《民航航班时刻管理办法》制定的背景是，中国民航进入快速发展期，机队规模日臻庞大，航班运量持续增长，快速增长的市场需求与航班时刻之间的矛盾愈加明显。新《民航航班时刻管理办法》的目标是有效管理和配置航班时刻，实现时刻资源配置的公平、高效、竞争和廉政，让时刻资源分配机制与高速发展的民航业相匹配。

新《民航航班时刻管理办法》围绕上述政策目标进行了大量制度创新，例如：将原有的基地公司优先原则改为世界通行的新进入公司优先原则；建立了航班时刻优先配置量化规则，实现了由定性管理向定量管理的重大转变；航班时刻的分配实行效率优先原则。

新《民航航班时刻管理办法》对原有的利益格局造成较大冲击，而且其本身也有一些系统性缺陷。因此，新《航班时刻管理办法》虽然规定从2018年4月1日实施，但直至2019年6月底，新《民航航班时刻管理办法》确定的规则还没有严格落实。

随着我国民航市场规模的扩大，我国繁忙机场的航班时刻供求紧张程度将远远高于美国、欧盟，优化航班时刻分配办法，提高航班时刻分配的效率与公平性，成为民航业发展的迫切需求。

五、对航空公司的措施建议

（一）适当调整发展速度

由于“控总量、调结构”政策会一定程度上降低民航业的发展速度，国内国际的政治经济形势导致未来一段时间我国经济增长速度放缓，这两个因素叠加，会降低未来一段时间民航业的发展速度。因此，十三五末期和十四五期间，建议目标发展速度略低于十三五。当然，航空公司发展速度要根据国民经济与行业发展情况以及公司竞争力和本共公司的战略政策动态调整，该调高时需及时调高。

（二）采取措施，增加一线繁忙机场的时刻

由于一线繁忙机场的航班时刻已经饱和，目前难以增加新的航班时刻，设立分公司的难度也比较大。但是，机场的航班时刻容量是动态的，在一定情况下会增加。建议航空公司充分利用机场扩建和建设第二、第三机场的机会，以及政策放松的窗口期，找到适当时机，增加航班时刻。

北京大兴机场已于2019年9月30日投入运营，根据《关于印发〈北京大兴国际机场转场投运及“一市两场”航班时刻资源配置方案〉的通知》（民航发〔2018〕126号），2019年9月30日至2022年3月22日为过渡期。文件规定，北京一市两场资源配置在“以增促转，以优促转”的工作思路基础上，按照先平移、再优化、后增量的原则分步进行。

按照文件规定的原则和具体规定，在过渡期内，不允许一般航空公司实施两场运营，一般航空公司也难以拿到新增时刻。过渡期结束后，根据国际国内惯例和市场发展情况，一般会允许两场运营，航班时刻也会有较大的增量，成为增加航班时刻的较有利时机。但是，航班时刻容易获得的时期，也会是航班时刻价值较低的时期，航班收益水平会较低，需要综合平衡航空公司近期效益和远期发展进行决策。

成都天府国际机场2016年开工，2020年底将建成投入使用。第一期工程按满足2025年旅客吞吐量4000万人次的目标设计，远期规划建设四纵（4条平行跑道）二横（两条侧向跑道）共6条跑道，按照满足年旅客吞吐量9000万人次的目标设计。

2019年4月，国家发改委批准深圳机场建设第三跑道，跑道投入使用后，可以满足2030年8000万人的运输需求。

2019年7月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出：规划建设南通新机场，成为上海国际航空枢纽的重要组成部分。南通新机场将类似于上海第三机场，它的建成，将增加上海地区的航班时刻资源。

未来几年，还会有一些大城市建设第二机场，一些一线繁忙机场会实施扩建，这些措施都会为增加航班时刻提供契机。

（三）关注航班时刻分配办法变化，制定好利用措施

新《航班时刻管理办法》已经颁布，将来有可能实施。建议在做好现有航班时刻申请的基础上，关注各地区管理局航班时刻分配办法的发展变化趋势。由于新办法与现有的航班时刻管理办法有较大差异，需要对新办法深入研究，做好应对。如果新《航班时刻管理办法》能完全实施，根据该办法中规定的航班时刻分配量化规则，建议在保持总体航班正点率较高的基础上，提高部分重点机场的航班正点率，为增强申请优质航班时刻的竞争力奠定基础。

   （四）宽体机和支线飞机问题

目前，国内规模较大的航空公司大部分有了宽体机，开通了洲际航线，但目前许多新开洲际航班的效益不佳。在成都航空已经运营10多架ARJ21支线飞机的基础上，国内三大航近期都宣布订购了国产的ARJ21支线飞机，江西航空引进的首架ARJ21飞机也将于近期交付。宽体机的引进与发展问题，支线飞机的引进问题，需要航空公司根据中国国情，综合考虑对未来市场发展前景的判断和本公司的战略定位，统筹近期效益和远期效益，适时决策。

（本文中的部分内容分别发表于《民航管理》杂志2019年第9期和2019年10月17日《中国民航报》）

[1]来源：《2017年全国民航航班运行效率出炉》 ，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201803/t20180328_56080.html

郭才森，男，山东大学法学硕士，高级经济师。具有律师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、注册造价工程师、注册一级建造师、咨询工程师（投资）、企业法律顾问、保荐代表人等执业资格。现任山东航空集团公司战略研究高级专员兼研究管理经理。中国航空运输协会专家，中国民航大学与山东财经大学兼职硕士研究生导师，中国民航大学航空法律与政策研究中心兼职研究员，中国法学会航空法学研究会理事，山东省法学会财税金融法学研究会常务理事，民航资源网、中国民航网、中国民用航空网专栏作者。

出版专著《大型航空公司内部市场化改革研究——新制度经济学视角下的思考》一部，在国家级、省部级刊物发表学术论文近50篇。

近年的多个政策和立法建议被全国人大常委会、国务院办公厅、国家人力资源和社会保障部、国土资源部、中国民航局等部门采纳。

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